חוק חדלות פירעון החדש – כיצד הוא משפיע עלינו

ב-5.3.2018 אישרה הכנסת את חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, תשע"ח-2018, שעיגן בחקיקה שינוי תפיסה ביחס לחייב. מהי התפיסה החדשה, כיצד היא באה לידי ביטוי בחקיקה, מהם השינויים ביחס להסדר הישן ומהן הפרצות שצריך להיזהר מהן?

חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018 התקבל בכנסת בשנת 2018 לאחר דיונים רבים ועבודה מקיפה, והוא מבטא מהפכה של ממש במשפט האזרחי. זהו אחד החוקים הרחבים ביותר שאושרו בשנים האחרונות שכולל לא פחות מ-375 סעיפים. החוק הסדיר את הליך חדלות הפירעון שהיה עד אז מוסדר בפקודות מנדטוריות מיושנות, והיה הכרח להתאימן לתנאי המציאות החדשים בימינו. חקיקה זו ממשיכה מאמץ ממושך שניכר בשנים האחרונות לריענון הליכי הגבייה בישראל, כמו הרפורמה בהליכי פשיטת רגל,[1]וחוק השמיטה[2](שחוק חדלות פירעון יחליפו). בנוסף, היה נדרש מענה לעלייה החדה במספר תיקי פשיטת הרגל שנפתחו במהלך השנים (50% בין 2014 ל2017), והפיכת ההליך לנפוץ מאוד.[3]

רציונל של שיקום

החידוש העיקרי נעוץ בשינוי הרציונל להליך חדלות פירעון. עד כה, הליך חדלות הפירעון התמקד בהגנה על האינטרס של הנושים ומקסום הליכי הגביה. בראי החוק החדש, חדלות פירעון הינה כשל כלכלי אפשרי במסגרת שוק האשראי המודרני, המאפשר שימוש נרחב באשראי צרכני. לפיכך, ההליך המשפטי לא צריך להתנהל כאקט של הענשה על התנהלות ברמאות או בחוסר אחריות, היות שמצב זה עלול להיגרם כתוצאה מנסיבות מגוונות ואפילו בתום לב מלא.[4]

במה השינוי בא לידי ביטוי?

  • שיקום כלכלי של החייבים: מתן הפטר חובות אחרי 4 שנים (שנה לבחינת המצב הכלכלי + תקופת תשלומים של 3 שנים)[5], ומתן סמכות לבית המשפט להורות ליחיד לעבור הכשרה להתנהלות כלכלית נכונה[6].
  • שילוב החייב מחדש בחברה ובשוק: ההליך נדרש להיות מהיר ויסודי, ולמנוע מצב שהחייב הופך לתלוי בשירותי רווחה.[7]
  • טרמינולוגיה חדשה: פושט הרגל ייקרא מעתה "חייב" או "חדל פירעון", המנהל המיוחד הופך ל"נאמן". כונס הנכסים הרשמי יוגדר מעתה כ"ממונה על הליכי חדלות פירעון ושיקום כלכלי". ומעל כולם, שם החוק: "חדלות פירעון ושיקום כלכלי", המשקף את המטרה השיקומית בהליך.
  • השאת שיעור החוב לטובת נושים קטנים: שינוי דיני הקדימה, כפי שיפורט להלן.
  • האחדת מנגנוני הגביה הקיימים תוך יצירת שיתוף פעולה ביניהם, וחלוקה מחודשת של העומס בטיפול בתיקים.[8]

לצד ההתחשבות המוגברת בחייבים, החוק שומר על ההבחנה בין רמאים לבין חייבים כתוצאה מאירוע חריג או התנהלות כלכלית לא נכונה. הסינון מתחיל בהגבהת רף החוב לכניסה להליכי חדלות פירעון: פרטיים – 50,000; חברות – 75,000.[9]החוק כולל הענשה של חייבים המשתמשים בהליך חדלות הפירעון כדי להתחמק מתשלום חובם.[10]במישור התאגידי, חודשה אחריות מוגברת לדירקטורים ומנהלים בשלב המקדים לכניסת החברה לחדלות פירעון.[11]קו זה נשמר גם בהמשך ההליך, על ידי חידוש האפשרות לעיכוב ההפטר לחייבים שלא יתנהלו בתום לב בתשלום חובותיהם,[12]והענקת סמכויות פליליות לכונס הנכסים הרשמי.[13]

הגדרת חדלות פירעון

בחוק החדש עוגנו המבחן התזרימי (יכולת החייב לפרוע את חובותיו במועד) והמבחן המאזני (שווי נכסי החייב ביחס להתחייבויותיו כיום) להגדרת חדלות פירעון.[14]מבחנים אלו הינם יצירי פסיקה, ונשמרו על מנת להעניק לשופט הדן בתיק את מירב שיקול הדעת בהכרעה בבקשות העולות אליו. חידוש משמעותי בחוק הוא מתן הזכות לנושה עתידי (שמועד פירעון חובו חל תוך 6 חודשים ממועד הגשת הבקשה) להגיש בקשה לצו פתיחת הליכים נגד החייב.[15]

שינוי דיני הקדימה

המחוקק כיוון בחוק החדש להגדיל את זכותם של הנושים הקטנים על פני המדינה והנושים בסדר חלוקת החובות. עד כה הרשויות השלטוניות והנושים החזקים (כמו בנקים וחברות ביטוח, המחזיקים גם בחלק הארי של החוב) היו נהנים מרוב תשלומי החוב, והנושים הקטנים היו מסתפקים ב"שאריות" אם בכלל. נוצר מצב בו פושטי רגל שקיבלו הפטר החזירו בממוצע כ12% בלבד מחובם.

תעדוף זה נעשה על ידי שינוי סדרי הנשייה. סדר הנשייה החדש: חובות מובטחים, הוצאות הליך חדלות הפירעון, חובות בדין קדימה, חובות המובטחים בשעבוד צף, חובות כלליים.[16]

  • רשויות המדינה: לפני כניסת החוק, החובות לרשויות המדינה השונות היו מוגנות במסגרת דין קדימה. החוק מצמצם עדיפות זו באופן משמעותי. דין הקדימה נשמר רק לחובות לשלטון מקומי, רשות המיסים וביטוח לאומי. הוא חל על סכום קרן החוב בלבד, ולחובות שנחתם עליהם הסדר פריסה לפני מתן הצו לפתיחת הליכים. הקדימה ניתנת על 3 שנים לכל היותר מתוך הסדר הפריסה.[17]
  • הבנקיםלרוב מבטיחים את הלוואותיהם כחוב מובטח, או בשעבוד צף על נכסי הלווה.
    • החוק מגביל את תחולת השעבוד הצף לנכסים שהחייב מחזיק במועד מתן הצו לפתיחת הליכים- ולא נכסים שרכש לאחריהם.יוצאים מן הכלל הם נכסים חלופיים או תמורה לנכסים שהתקבלה לאחר מתן הצו, במידה וניתנים לזיהוי ועקיבה.[18]
    • הוראה נוספת מגבילה את פירעון החוב של השעבוד הצף עד 75% מהתמורה שהתקבלה ממימוש נכסי השעבוד הצף. במידה והחוב לא נפרע במלואו, היתרה תיחשב כחוב לא מובטח.[19]
    • דחיית ריבית הפיגורים על חוב מובטח שיהפוך לחוב כללי(כשאר החובות הכלליים), ובמקביל הבטחת הריבית הרגילה לשאר החובות הכלליים גם אם לא סוכמה בשעת מתן ההלוואה.[20]

הבנייה מחודשת של המנגנון לטיפול בחדלות פירעון

הרפורמה יצרה חלוקת סמכויות חדשה בטיפול בתיקי חדלות פירעון. מטרת השינוי היא הקלה על בתי המשפט המחוזי שטיפלו בעבר בכל התיקים, ומתן שירות מהיר וממוקד יותר לחייבים ולנושים. חלק מהטיפול נמסר גם לגורמים מנהליים, מחוץ לכותלי בית המשפט.

החלוקה היא כדלהלן:

  • חייבים פרטיים שחובם קטן מ-150 אלף שקליםיידונו מול רשם ייעודי של ההוצאה לפועל לשיקום חייבים.
  • חוב על סך 150 אלף שקלים ומעלהיידון בבית משפט שלום[21], כאשר ניהול ההליכים של חדלות הפירעון ייעשה על ידי הממונה על הליכי חדלות פירעון ושיקום כלכלי (הכונס הרשמי לשעבר).
  • חברות ותאגידים: בית משפט מחוזי.[22]

חקיקת החוק יוצרת למעשה קודיפיקציה של כל הקשור בחדלות פירעון, ומכנסת את ההליך לתאגידים ולפרטים תחת קורת גג אחת. הפקודה המיושנת שקדמה לחוק יצרה התבססות רחבה של חקיקה שיפוטית, שאפשרה לשופטים שיקול דעת רחב לפסוק בהתאם לתפיסתם הכלכלית. הקודיפיקציה מסדירה הליך אחיד וברור, ובכך מצמצמת את שיקול הדעת השיפוטי בהכוונת הטיפול בחייב.

בהקשר התאגידי, החוק מכנס שני הליכים שונים בהם השתמש בית המשפט במקרה של חדלות פירעון, הליך שיקום כלכלי והליך הפירוק,[23]כשני מסלולים לטיפול בחדלות פירעון, ומתן הסמכות לבית המשפט להחליט באיזה מהם לנקוט.[24]

החקיקה הקודמת אפשרה לנושה להגיש בקשה לפירוק, ולמעשה לקבוע מה תהיה דרך הטיפול בחדלות הפירעון של התאגיד. החוק החדש מאפשר לנושה להגיש רק בקשה לפתיחת הליכים, תוך השארת שיקול הדעת המלא בבחירת ההליך הרצוי בידי בית המשפט.

חידוש נוסף הוא הקפאת הליכים מנהליים נגד חברות חדלות פירעון, בעקבות מתן הצו להקפאת הליכים.[25]המטרה בכך היא שמירה על נכסי התאגיד לקראת פירעון קולקטיבי בהסדר כולל, ולמנוע זליגת נכסים לנושים ספציפיים דרך הליכים פרטניים. ההקפאה חלה על: הליכי גבייה, מימוש נכסים והעברת חזקה בנכס, שעבוד, עיקול, הליכים משפטיים, ריבית פיגורים. קבלת החלטות מנהליות בעניינן של חברות חדלות פירעון תישאר נחלתם של הרגולטורים, והשופטים לא יוכלו לקבל החלטה במקומם.[26]

קשיים וחולשות בחקיקה

לצד היתרונות הגדולים הגלומים בחקיקה החדשה והמקיפה, היא אינה נקייה לגמרי מקשיים אפשריים.

  • החקיקה לא לוותה בנתונים לגבי השפעותיה האפשריים על השוק. מהנתונים משתמע כי חיזוק גישת השיקום ככל הנראה לא יגדיל את הפירעון בפועל. כפי שצוין לעיל, חייבים שקיבלו הפטר החזירו לנושים כ-12% מחובם בלבד, וכ-27% ממקבלי ההפטרים נכנסים מחדש לחובות. הנתונים העדכניים מצביעים על קרוב למחצית ממקבלי ההפטר שמוצאים עצמם בחובות תוך 10 שנים בלבד. נתונים אלו מחזקים את עמדת הטוענים כי החוק מעניק הגנת יתר על החייבים, ובפועל מאפשר להם לחמוק בקלות מפירעון חובותיהם.
  • החקיקה החדשה מסמיכה את הטלת האחריות לשיקום חובות של עד סכום של 150 אלף ש"ח על ההוצאה לפועל[27], בשעה שההוצאה לפועל מתמחה בגבייה ולא בשיקום. נקודה זו מעלה חשש מפני התעמרות של רשמי ההוצאה לפועל בחייבים. כדי להתמודד עם הבעיה, החוק מציב דרישה להכשרת רשמי שיקום מיוחדים[28]. נתון שיכול להקהות מעט את החשש הוא מתן יותר מאלף הפטרים על ידי רשמי ההוצאה לפועל במסגרת חוק השמיטה (ההסדר שקדם לחוק הנוכחי לעניין ההפטר).
  • שיקום החייבים דורש ליווי צמוד, הדרכה במיצוי זכויות והכשרה מקצועית. הליך החקיקה לא הקצה תקציב לכך. מימון השיקום מבוסס על הבטחה של נציגי הכונס הרשמי וההוצאה לפועל בוועדת חוקה לממן שיקום זה.
  • החוק לא מגביל את הסכומים שמפרקי חברות דורשים כשכר. התלות בין שכר המנהלים המיוחדים ולבין גובה החוב שהם מצליחים לגבות מהחייבים עלול להביא להתעמרות של המנהלים בחייבים כדי למקסם את שכרם. תיקון קטן שנעשה בחקיקה בעניין זה הוא החיוב לרשימת מועמדים לנאמנות[29], שתאפשר את הרחבת מעגל עורכי הדין המשמשים כנאמנים בתיקי פירוק.
  • בחוק נקבעה הגנה על חייבים מפני עיקול ביתם. היה נהוג לחשב את הדירה כנמוכה ב-30% מערכה בשוק אם רק אחד מבני הזוג מצוי בחובות, כדי להקשות על מכירתה ולשמור אותה לחייב ולמשפחתו, אולם הגנה זו ניתנת רק לחייבים המתגוררים בתחומי הקו הירוק. הגנה זו גם לא ניתנת לדירה שאינה רשומה בטאבו, למשל במקרה של חייב הגר בנכס שרשום על שם חברה משכנת.
  • היתר לחילוט כספים המיועדים לחיסכון פנסיוני במקרים מסוימים, כאשר החוב נובע מהלוואה של חברת הביטוח של החייב וכספי הפנסיה של החייב שימשו כביטחון להלוואה ושועבדו לטובתה. מהלך זה דן את החייב לחיי עוני בערוב ימיו, ומנוגד לרוח החוק והפסיקה.
  • חשש שהבנקים ירעו את תנאי האשראי בעקבות החוק. אין טיפול בשורש הבעיה, כמו הגבלת האשראי המוצע על ידי חברות אשראי ובנקים (בדיקת אשראי קודם שהחייב קיבל, השלמת מאגר נתוני האשראי בבנק ישראל, חובת הסבר על המלווה, אולי אפילו אחריות משפטית על המלווה אם נתן את האשראי בצורה לא זהירה).
  • החוק דוחה את תחולתו בשנה וחצי[30], ולמעשה מונע את התיקונים ההכרחיים במסגרתו לכל התיקים שיפתחו בתקופת זמן זו. קושי נוסף הוא חוסר האפשרות לבחון את השלכותיו בשטח עד ליום התחילה.

[1]כניסה לתוקף: 1/9/2013. ראה: אוגדן הנחיות למנהלים מיוחדים ונאמנים בהליכי פשיטת רגל, אוגוסט 2017.

[2]חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 47), התשכ"ז-1967, ס"ח 204.

[3]משרד המשפטים, דו"ח סיכום פעילות האפוטרופוס הכללי והכונס הרשמי לשנת 2017(2018). https://www.justice.gov.il/Units/RashamHaptentim/Documents/SummaryReport2017.pdf

[4]סעיף 1 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018 (להלן: "החוק"). ראה: דברי הסבר להצעת חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ו-2016, ה"ח 593.

[5]סעיף 163 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[6]סעיף 161(ב)(5) לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[7]לאורך החוק זרועה הדרישה לקיים את ההליכים בהקדם האפשרי, ולעיתים אף קביעת סד זמנים קשיח. למשל: סעיפים 16, 24, 108, 115, 161, 239 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[8]למשל: 148, 202, 204 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[9]סעיפים 10, 187 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[10]סעיפים 15, 108 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[11]חלק ח' לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[12]סעיף 163 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[13]סעיפים 347, 348 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[14]סעיף 2 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[15]סעיפים 9(ג), 109(ב) לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[16]סעיף 231 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[17]סעיף 234(א)(5) לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[18]סעיף 244(א)(1) לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[19]סעיף 244(א)(2) לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[20]סעיף 235(ג), 243(ג) לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[21]סעיף 353 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[22]סעיף 4 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[23]הליך השיקום הוסדר בחוק החברות, והליך הפירוק בפקודת החברות.

[24]סעיף 23 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[25]סעיף 25(א)(3) לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[26]סעיפים 25(ב), 31(א) לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[27]סעיף 103(ב) לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[28]סעיף 188 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[29]סעיף 33(ג) לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.

[30]סעיף 373 לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018.